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②参见陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版,第94-99页。
事实上,《行政处罚法》对于基本原则的规定只是部分体现了行政法学界关于行政处罚基本原则的理论主张。五、行政处罚中便宜原则与其他原则的兼容与调适 行政处罚法的基本原则是一个有机群组,这些基本原则共同构筑起行政处罚法的价值根基,对行政处罚的理论架构与法治实践予以指导。
(46)参见吴庚:《行政法之理论与实用》,台湾三民书局2005年版,第480页。(84)既然刑事犯都尚可根据起诉便宜原则免予追诉,在量的违法性与有责性比较上,显著轻微的行政犯当然也可以适用便宜原则免予处罚或采取其他替代性措施。(13) 我国大陆的行政法学界,对于行政处罚的基本原则一直存有争议,这种争议并没有因为《行政处罚法》规定了行政处罚基本原则而得到解决。(40)郑冲译:《德国违反秩序法(续)》,载《行政法学研究》1995年第2期,第90页。(30)[英]戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2017年版,第255页。
(90)参见胡建淼主编:《行政法学》,复旦大学出版社2003年版,第42页。应当注意到,当前中国行政执法活动可接受度较低是一个不争的社会现实,日益激化的官民矛盾就是这一现实最为充分的注脚。同年,加利福尼亚州也颁布了这方面的法律。
(26)韩春晖:《无人机监管的法治变革与公法建构》,2019年,第69页。如何贯彻比例原则清楚界定行政监管的权限,是各国人工智能公法规制的普遍难题。该通告运用技术标准将无人机划分为公共飞行器、民用飞行器和娱乐或体育飞行器三大类进行区别监管。比如马修·谢勒提出,应当制定专门的《人工智能发展法令》,创设一个独立监管机构来承担确保人工智能系统安全的任务。
行政监管手段最为广泛,既有事前激励,又有事后惩戒。(69)Richard A.Epstein,"Why the Modern Administrative State Is Inconsistent with the Rule of Law," NYU Journal of Law Liberty,Vol.6,No.2,2013,p.491. (70)胡元聪、曲君宇:《智能无人系统开发与应用的法律规制》,《科技与法律》2020年第4期,第66页。
此类挑战,已然成为各国人工智能公法规制的普遍难题,也考验着各国监管主体的治理智慧。曹险峰:《人工智能具有法律人格吗》,《地方立法研究》2020年第5期等。比如,在美国无人机领域,其行政监管已经经历了从反应性监管到积极性监管,从命令控制到合作治理,从行为监管到产品监管的理念转变。其一,权责主体相一致,即有权力就有责任。
(24)凡此种种,无人机所有者、制造者、计算机系统制造者都可能要依法承担法律责任。④在人工智能领域,对无人机操作奉行视距监管(beyond visual line of sight)原则就可能遏制无人机在运输和交通领域应用的发展。一是监管者自身能否具有足够的监管能力。如果监管机构和法院无法确立具有可接受性的监管措施,立法机关能够采取撤销或者重新设置人工智能的监管政策。
其中,经监管机构认证了的产品设计者、生产者和销售者可以承担有限责任,而未经认证者将承担严格的连带责任。再如,美国联邦法院和州法院在判例中将搜索引擎的算法视为言论,算法中关于性别、种族等不当变量的设定是否构成歧视性言论,算法中多种变量的取舍是否经过正当法律程序检验,都是合宪性审查问题,属于公法规制的重要方面和内容。
比如,对算法审查应当确立正当法律程序标准、禁止歧视标准、比例标准、禁止不当关联标准等。此类研究常常将人工智能视为一种民事主体,主张从立法上赋予其法律人格,并由法院按照民事责任(产品责任、侵权责任或保险责任)来对其进行法律规制。
(55)远程控制航空拍摄委员会却是一个典型的行业中介组织,旨在分享无人机使用所需的硬件研究、数据收集和安全处理,为无人机监管提供技术支撑。借鉴美国人脸识别规制的经验,可以对人工智能的应用分领域、分场景采取严格程度不一的监管措施,既防范人工智能可能引发的不可承受的风险,又保障了相关产业的健康发展。责任归属问题是所有政府规制的核心问题,必须遵循权责统一原则,具体包含两个要求。第一,全国人大制定一部统一的、专门的《人工智能发展法》,以防范和管控与人工智能有关的公共风险。一个完全独立于医疗主管部门的专门监管机构很可能在人工智能领域的专业能力强,医疗专业能力弱,导致制定的监管政策和采取的监管措施之间产生专业冲突。其中,审查人工智能系统所收集的数据是否是必要的最为困难。
三、美国人工智能规制的公法规制体系 体系不是强调规模,而是强调功能协同、价值一致和逻辑自洽。②Miriam C.Buiten,"Towards Intelligent Regulation of Artificial Intelligence," European Journal of Risk Regulation,Vol.10,Iss.1,2019,pp.41-59. ③Nicolas Petit,"Law and Regulation of Artificial Intelligence and Robots:Conceptual Framework and Normative Implications," Working Paper,2017. ④Ibid. ⑤Ibid. ⑥此类研究主要有彭诚信、陈吉栋:《论人工智能体法律人格的考量要素》,《当代法学》2019年第2期。
而且,此类风险规制职能,只能由政府来承担。鉴于此,本文聚焦于人工智能给监管主体带来的公法挑战,并以美国法确立的公法规制体系为基本参照,从中汲取营养为我国人工智能的公法规制提供一些建构思路。
在美国,作为监管主体的监管机构包括联邦政府及其相关部门或机构、州政府及其相关部门或机构。相较于立法机关和监管机构,司法机关重在以事后救济的方式来保障和维护美国的技术、经济和国家安全,以及公民隐私、自由、人权、法治、知识产权等美国所尊崇的价值观。
(21)即便合作监管机制已经确立,如何明确各种规制工具的应用场景、技术条件及功能,也仍是人工智能系统规制面临的一项艰巨挑战。比如,医疗手术机器人不仅涉及人工智能知识,更包含医学专业要求。在美国,作为监管主体的立法机关包括联邦国会和州议会。(53)再如,美国无人机监管机构主要有三:联邦航空管理局、国家航空航天局(NASA)和远程控制航空拍摄委员会(RCAPA)。
在美国,作为监管主体的司法机关包括联邦法院系统和州法院系统。(65)对使用者即公众的监管,主要是规定公众对人工智能的使用许可。
这种多样化措施的探索已经引发监管理念、监管机制和监管模式的公法变革。技术监管措施的重点在于将法律命令转化为技术编码和操作指令,使技术系统成为强有力的监管工具。
(45)2017年,亚利桑那州政府就颁布执行令,要求州的监管委员会就检测监管自动驾驶车辆制定规则。所以,在遵循人工智能公法规制大势的同时,必须充分且审慎地考量我国的一些国情变量,这将成为我国人工智能规制公法建构的关键所在。
(37)到目前为止,美国已有40个州通过了法律或行政命令规制自动驾驶汽车。然而,人工智能规制的法律路径却并不清晰,在世界各国呈现出多元化的趋势,尚不存在一般化的法律路径。该通告概括了人工智能在美国社会、经济界和政府中的运用现状,特别聚焦于人工智能在交通和战争领域的运用,提出了一些无拘束力的建议。其二,该法应当规定人工智能法律规制的基本原则,以维护社会核心价值。
①但是,任何对新技术领域的法律规制都必然遭遇两个难题。(36)在2012年,佛罗里达州做出了相似的立法,规定对自动驾驶车辆进行检测监管。
在远程驾驶时,无人机可能因驾驶错误、技术故障或远程控制失灵而造成他人损害。(73)这一点与我国并无差异。
(41)尽管如此,该通告也简略涉及人工智能与监管公平、安全与人工智能监管的内容。它们自身并不能成为民事责任主体,能够成为民事责任主体的只可能是人工智能系统的研发者和生产者。
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